Społeczeństwa, demokracje, konstytucje. Tom 7/1998. Mechanizmy decyzyjne w demokracji konstytucyjnej

Opis książki:

Opracowanie to powstało jako materiał pomocniczy do zajęć konwersatoryjnych z przedmiotu "Mechanizmy decyzyjne w demokracji konstytucyjnej" dla osób kształcących się w Podyplomowym Studium Konstytucjonalizmu UMCS. Specyfika studium i jego słuchaczy stawia przed autorem określone wymaganie, aby napisać nie tyle podręcznik akademicki, ile raczej syntezę podstawowych wiadomości. Tekst ten zatem nie ma ambicji pełnego przedstawienia bardzo złożonej i rozległej problematyki decydowania politycznego w rozwiniętych demokratycznych systemach politycznych. Jego zasadniczym celem jest raczej przedstawienie możliwego porządku dyskutowania o problemie i zasygnalizowanie kilku kwestii związanych z funkcjonowaniem mechanizmów podejmowania decyzji na przykładzie Polski. W pracy podkreślone zostały zasadnicze cechy procesów decyzyjnych w demokracji konstytucyjnej, do których zaliczamy m.in.: l) przenikanie się ośrodków decyzyjnych politycznych, państwowych i niepaństwowych (głównie partyjnych), 2) złożoność i wieloetapowość procesów decyzyjnych, 3) wielość zaangażowanych ośrodków decyzyjnych i ich współzależność, 4) wzajemną polityczną i prawną kontrolę ośrodków decyzyjnych, 5) istnienie instytucjonalnych zabezpieczeń przed podjęciem decyzji błędnych, 6) prawną (ustawową) podstawę procesów decyzyjnych, 7) złożoność procesów optymalizacyjnych łączących aspekty polityczne, społeczne, prakseologiczne i aksjologiczne, 8) współwystępowanie elementów współpracy i rywalizacji. Aby lepiej zilustrować przedstawione cechy, szczególną uwagę poświęcono mechani zmówi prac nad ustawą budżetową, która skupia na sobie najwyższą uwagę wszystkich znaczących podmiotów systemu politycznego. W pięciu rozdziałach pracy zostały omówione następujące problemy: l) współzależności systemu politycznego i mechanizmów decyzyjnych, 2) model racjonalnego mechanizmu decyzyjnego, 3) zagadnienie rządowego mechanizmu decyzyjnego, a w tym formowania rządu, 4) parlamentarny mechanizm decyzyjny (procedura ustawodawcza) oraz 5) budżetowy mechanizm decyzyjny. Niniejsze opracowanie w swojej siatce pojęciowej odwołuje się do rozważań teoretycznych przedstawionych w opracowaniu Z. J. Pietrasia pt. Teoria gier jako sposób analizy procesów podejmowania decyzji politycznych. W niniejszej pracy zderzają się dwa podstawowe ujęcia problemu - normatywne i empiryczne lub, inaczej ujmując, prawne i politologiczne. Warstwa regulacji prawnej stanowi, z jednej strony, podstawę, a z drugiej strony - ograniczenie dla żywiołowych procesów politycznych, które nierzadko wykraczają poza ramy prawne, tworząc nowe ich interpretacje i zwyczaje lub wymuszając ich zmianę. Tak więc normy prawne są zarazem ograniczeniem i instrumentem mechanizmów decyzyjnych. Odwołując się do podstawowych kategorii analizy decyzyjnej, można zilustrować ową dychotomię mechanizmów decyzyjnych. Jeżeli weźmiemy pod uwagę kategorię "sytuacja decyzyjna", to bez trudu dostrzeżemy sytuacje wymagające uruchomienia konstytucyjnych, np. parlamentarnych, mechanizmów decyzyjnych, a zarazem sytuacje dające się rozwiązać jedynie przez mechanizmy partyjne. Rozważania na temat kategorii "ośrodek decyzyjny" prowadzą do wniosku, że obok formalnych ośrodków decyzyjnych istnieje duża liczba ośrodków nieformalnych, kształtujących się na potrzeby konkretnej sytuacji politycznej. Analiza kolejnej kategorii - "proces decyzyjny" - unaocznia olbrzymią różnicę między uporządkowanymi i dokładnie opisanymi w konstytucji i innych aktach prawnych mechanizmami normatywnymi a empirią życia politycznego, w której wiele faz procesów decyzyjnych odbywa się równocześnie, niektóre z nich są często pomijane lub skracane, a na dodatek pojawia się jeszcze element przypadku. Jeżeli spojrzymy na kategorię "decyzja polityczna" na przykład z punktu widzenia jej optymalności, to narzuca się spostrzeżenie, że optymalność decyzji w ujęciu normatywnym ma charakter a priori, podczas gdy w ujęciu empirycznym optymalność ma charakter a posteriori. Analiza mechanizmów decyzyjnych przez kategorię "implementacja decyzji" wyraźnie pokazuje, że wykonanie decyzji zgodnie z jej literą nie zawsze jest w pełni możliwe, gdyż decydenci nie są w stanie przewidzieć wszystkich okoliczności. Wybór omawianej problematyki został podporządkowany potrzebom wyjaśnienia zagadnień stanowiących treść prostej gry decyzyjnej, która została opisana w aneksie na końcu tego opracowania. Celem gry jest symulacja: - procesu kształtowania się większościowej koalicji rządowej po wyborach parlamentarnych (I faza gry) oraz - procesu kształtowania budżetu w parlamencie (II faza gry). Na wstępie trzeba jednak poświęcić trochę uwagi definicji pojęcia "mechanizm decyzyjny". Jest to termin używany nawet dość często, jednak w zasadzie nie definiowany. W literaturze politologicznej stosowany jest zamiennie z pojęciem proces decyzyjny i, w szerszych ujęciach, z pojęciem proces demokratyczny. Słownik języka polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka definiuje pojęcie mechanizm jako: l) zespól współpracujących ze sobą części składowych maszyny lub przyrządu spełniającego określone zadanie bądź 2) następujące po sobie w pewnej kolejności stany, procesy, zjawiska lub czynności. Przenosząc słownikową definicję pojęcia mechanizm na grunt politologicznych rozważań o decyzjach w ramach demokracji konstytucyjnej, można sformułować następujące określenie politycznego mechanizmu decyzyjnego - jest to zespól (system) powiązanych ze sobą stanów, zjawisk, procesów i działań różnych podmiotów w obrębie systemu politycznego państwa zmierzających do podjęcia decyzji w związku z istniejącą sytuacją polityczną. Na mechanizm decyzyjny w szerokim sensie składają się: 1) mechanizm identyfikacji i definiowania sytuacji decyzyjnej (problemu decyzyjnego); 2) mechanizm wypracowywania rozwiązania problemu decyzyjnego, np. analizy, ekspertyzy, dyskusje, debaty, negocjacje, uzgodnienia, konsultacje itp. 3) mechanizm podejmowania decyzji, np. referendum, głosowanie, konsensus i in. 4) mechanizm implementacji decyzji, a w tym m.in.: uzasadnianie decyzji, formułowanie dyrektyw wykonawczych, pozyskiwanie poparcia społecznego dla decyzji, kontrola wykonania decyzji. Mechanizmy decyzyjne można rozpatrywać w wielu różnych aspektach: 1) prawnym (prawnych możliwości działań ośrodków decyzyjnych); 2) ustrojowo-politycznym (relacji między organami państwowymi i politycznymi podmiotami niepaństwowymi); 3) społecznym (złożonych relacji między grupami społecznymi a ośrodkami decyzyjnymi i partycypacji społecznej w procesach decyzyjnych); 4) organizacyjnym (wzajemnych biurokratycznych związków między zorganizowanymi podmiotami polityki); 5) proceduralno-technicznym (regulaminów i pragmatyki działania ośrodków decyzyjnych); 6) racjonalnym (złożonych procesów wyboru optymalnych rozwiązań problemów decyzyjnych); 7) subiektywnym (wpływu osobowościowych cech decydentów na procesy decyzyjne). Mechanizmy decyzyjne ukształtowane w rozwiniętych systemach demokratycznych są zatem splotem instytucjonalnych rozwiązań ustrojowych i prawnych, a także praktyki politycznej zmieniającej się pod wpływem ewolucji sytuacji politycznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dynamikę mechanizmów decyzyjnych, która jest różna w poszczególnych krajach. W państwach o ustalonych tradycjach demokratycznych i zachowanej ciągłości demokratycznych systemów politycznych ta dynamika jest mniejsza i zależy przede wszystkim od bieżących zmian sceny politycznej. W krajach przechodzących transformację ustrojową, takich jak państwa Europy Środkowoschodniej, demokratyczne mechanizmy decyzyjne mają dużą dynamikę, są w procesie tworzenia i ciągłej weryfikacji, tak z punktu widzenia ośrodków decyzyjnych, jak i społeczeństwa - adresata decyzji. W wąskim rozumieniu pojęcie "mechanizm decyzyjny" daje się sprowadzić do zespołu procedur podejmowania decyzji funkcjonujących w danym ośrodku decyzyjnym lub wokół konkretnej decyzji państwowej, której sposób opracowania określony jest w konstytucji i innych aktach prawnych. Mechanizmy decyzyjne można klasyfikować zgodnie z kryterium podmiotowym i przedmiotowym, co też czynimy w tej pracy. Dodatkowo wykorzystujemy dwa możliwe ujęcia problemu: statyczne, określające mechanizm decyzyjny jako sposób, w jaki jest skonstruowany w aktach prawnych, i dynamiczne, określające, w jaki sposób ów mechanizm działa. Należy dodać, że pojęcie "mechanizm decyzyjny" wprowadza w cały proces podejmowania decyzji pewien element działania "mechanicznego", tj. automatycznego, dokonywanego bez udziału woli. Klasyfikacja mechanizmów decyzyjnych może być dokonywana przy użyciu wielu różnych kryteriów. Ponieważ budowanie klasyfikacji samo w sobie nie jest twórcze i nie wyjaśnia mechanizmów decyzyjnych, ograniczymy się tutaj do podania tylko kilku przykładów. Na wstępie należy wyróżnić mechanizmy decyzyjne narodowe, tzn. mające miejsce w obrębie jednego państwa, i międzynarodowe, tzn. angażujące co najmniej dwa suwerenne ośrodki decyzyjne pochodzące z różnych państw. Stosując kryterium podmiotowe, można wyróżnić mechanizmy decyzyjne państwowe, niepaństwowe i mieszane. Odnosząc mechanizmy decyzyjne do konkretnych podmiotów państwowych, można wyróżnić mechanizm: rządowy, parlamentarny, prezydencki i in. Używając kryterium poziomu decyzyjnego, można wskazać na mechanizmy decyzyjne lokalne, centralne i międzynarodowe. Przy użyciu kryterium przedmiotowego da się wyróżnić mechanizmy: polityczne, gospodarcze, społeczne i in. Innym kryterium może być jawność mechanizmów decyzyjnych. W związku z tym wyróżnić można mechanizmy jawne i niejawne. To ostatnie kryterium jest szczególnie ważne, ponieważ społeczeństwo odmawia zaufania działaniom ośrodków decyzyjnych, zwłaszcza organów państwa, nie mając przekonujących racji o ich koieczności i sensowności. Rzetelne uzasadnienie poczynań ośrodków decyzyjnych w połączeniu z odpowiednią jawnością mechanizmów decyzyjnych jest istotnym elementem rozwiniętej demokracji. Kryterium korespondującym z poprzednim jest legalność. Z tego punktu widzenia możemy mówić o mechanizmach decyzyjnych legalnych albo inaczej - o tych, które nie zawierają elementów działań pozaprawnych, oraz niestety o mechanizmach nielegalnych, w których pojawiają się elementy kryminalne, takie jak np. korupcja. Na zakończenie tej części pracy warto zaznaczyć, że mechanizmy decyzyjne są ze sobą wzajemnie splecione i współzależne, tworząc integralną część mechanizmu demokratycznego państwa. Stąd wyróżnianie pojedynczych mechanizmów jest zabiegiem analitycznym i zawsze należy pamiętać, że ów mechanizm stanowi tylko jeden z elementów szerszej całości.

Książka "Społeczeństwa, demokracje, konstytucje. Tom 7/1998. Mechanizmy decyzyjne w demokracji konstytucyjnej" - Andrzej Dumała - oprawa miękka - Wydawnictwo Uniwersytet Marii Curie - Skłodowskiej.